十三屆全國人大常委會第二十二次會議審議多部報告

　　土壤污染防治法執法檢查報告直擊六大問題

　　土壤污染形勢依然嚴峻

　　本報記者 王比學

　　10月15日，十三屆全國人大常委會第二十二次會議舉行第二次全體會議，栗戰書委員長作全國人大常委會執法檢查組關於檢查土壤污染防治法實施情況的報告。

　　報告指出，土壤污染防治法實施一年多時間，各地區各部門依法開展大量工作，但土壤污染防治歷史欠賬多、治理難度大、工作起步晚、技術基礎差，土壤污染形勢依然嚴峻，法律實施中還存在不少問題，依法打好淨土保衛戰任務艱巨。

　　法律學習宣傳普及不夠

　　法律第十條對法律宣傳教育和科學普及作出規定。檢查發現，一些地區法律宣傳普及形式單一、范圍窄，干部群眾對依法防治土壤污染的重要性、緊迫性和治理的長期性、艱巨性認識不足﹔一些部門工作人員對法律不熟悉，對法律理解認識和依法辦事能力不足﹔部分企業負責人學法不主動，對法律制度規定不夠了解，依法防治污染的意識不強﹔公眾對法律法規具體內容知曉率不高。法律多個條款規定了各級政府及其有關部門的法定職責，規定了企業污染防治的主體責任，強化了污染者、違法者的法律責任。檢查發現，一些地方政府對土壤污染防治的責任落實不夠，一些部門對法定職責認識模糊，履行職責不到位，有的企業履行土壤污染防治義務不夠到位。

　　配套法規標准不健全

　　法律第四十八條規定的土壤污染責任人認定有關辦法尚未出台，在土壤污染責任人不明確或存在爭議時，污染者擔責原則難以有效落實。法律第十二條規定加強土壤污染防治標准體系建設，但有關污染和修復的標准不夠全面、明確、具體，標准體系亟待健全完善。農用地土壤污染風險評估標准體系尚未建立，農用地風險評估規范性、權威性不夠。法律第二十八條要求農田灌溉用水應符合相應的水質標准，但目前農田灌溉用水水質標准關於重金屬的控制指標與農用地土壤污染風險管控標准相比存在缺項。法律第十一條規定，設區的市級以上地方人民政府應當編制土壤污染防治規劃，縣級以上的地方人民政府應當將土壤污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃、環境保護規劃。目前各地普遍存在未編制土壤污染防治規劃或規劃編制不科學的問題，法律制度落實不到位。

　　農用地分類管理有待加強

　　法律第四十九條規定了國家建立農用地分類管理制度，但目前農用地分類管理尚未實現全覆蓋。法律第五十三、五十四、五十六條對安全利用類和嚴格管控類農用地地塊應當採取的風險管控措施作出規定，但全國受污染耕地安全利用、嚴格管控措施尚未全面實施，各地工作進展不平衡。法律第二十七、二十九、三十條對農用地污染預防作出了規定，但檢查發現農業面源污染防控壓力大，農業廢棄物處理機制不完善，廢棄農膜、農藥瓶回收處理能力不足，個別地區農膜在土壤中滯留時間長，殘膜回收難。法律第五十七條對編制農用地修復方案作出規定，但當前農用地土壤污染修復方案的編制合理性有欠缺，修復技術不成熟，經濟技術分析不足，修復成本過高。

　　建設用地風險管控亟待強化

　　法律第六十一條規定，列入建設用地土壤風險管控和修復名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理與公共服務用地。個別地方將列入名錄的污染地塊作為公共服務場所使用，存在管理漏洞。法律第六十六條規定，未達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標的建設用地地塊，禁止開工建設任何與風險管控、修復無關的項目。個別企業在建設用地地塊沒有達到土壤污染風險管控和修復目標要求的情況下，就急於開發利用。法律第六十七條對土壤污染重點監管單位生產經營用地用途變更時進行調查作了規定。個別地方對相應地塊用途變更時未依法開展土壤污染狀況調查。法律第四十條規定實施風險管控和修復活動要做好廢水、廢氣和固體廢物的處置，設立公告牌等措施。有些項目實施過程中無公告牌，一些建設用地修復項目粗放施工，二次污染防治不到位。

　　法律實施保障不足

　　法律第九條對土壤污染防治科學技術研究開發應用及人才培養作出規定。當前土壤污染修復和風險防控專業人員嚴重缺乏，專業人員培養不足。治理和修復關鍵核心技術原創性不強，科技研發投入評價機制不完善。法律第四十三、八十條對土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估從業單位監管作出規定。但行業技術水平參差不齊，依靠信用系統強化對從業單位的監管工作尚未啟動，存在市場無序競爭問題。法律第六十九至七十四條規定了土壤污染防治的鼓勵和保障措施。目前稅收、金融等方面尚未出台相關細化舉措。省級土壤污染防治基金尚未建立，土壤污染防治資金來源渠道少，資金保障能力不足。

　　監督執法不夠到位

　　法律第七十七、七十八條對土壤污染防治執法監管作出規定。地方反映，土壤污染的隱蔽性、復雜性強，執法監管的技術性、專業性要求高，執法人員不足、配置不合理，土壤污染防治專業能力較低，存在執法能力欠缺、違法問題發現不及時、違法行為查處力度不夠等問題。地方相關部門反映，存在土壤污染調查、修復過程環境監管不到位問題，“二次污染”隱患突出。現場執法缺少具體指導性文件，執法規范性不強。基層司法機關反映，土壤污染案件立案難、起訴難、執行難，執法取証技術鑒定花費時間長、費用高，影響司法辦案效率。

　　慈善法執法檢查報告顯示

　　在多層次社保體系中的效能還需激發

　　本報記者 倪 弋

　　今年8月至9月，全國人大常委會慈善法執法檢查組對慈善法實施情況進行了檢查。10月15日，全國人大常委會副委員長張春賢在十三屆全國人大常委會第二十二次會議上作了執法檢查報告。張春賢說，中央和地方有關部門以及慈善組織重視法律實施，主要條款和硬性規定都得到了比較好的落實，推動我國慈善事業的思想理念、法治建設和實踐效果達到了新高度。但由於發展晚、底子薄、規模小和各方面原因，目前還存在一些突出問題，與社會財富量級、第三次分配的地位不相匹配，在多層次社會保障體系中的效能還需進一步激發。

　　報告指出，新冠肺炎疫情是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件，也是慈善法實施以來接受的最集中、最全面的考驗。新冠肺炎疫情暴露了如下主要問題：在新冠疫情防控應急狀態下，慈善組織缺乏信息共享和管理平台、物資儲備和資源調度機制，導致運行效率低，存在信息披露不及時、捐贈款物處置遲緩、志願服務統籌不夠等情況﹔由於慈善組織信息化管理水平整體偏低，對捐贈人特別是網絡捐贈的信息掌握不充分，導致信息公開的人力和時間成本過高，存在公開不及時、不完整、有紕漏等問題﹔由於法律宣傳不到位，新冠肺炎疫情中，部分群眾對慈善事業的合法操作有誤解。

　　報告顯示，部分法律制度在細化為具體政策、轉化為慈善促進措施的過程中，還需要進一步加強。慈善法規定的國家層面的表彰制度尚未完全落實，其他層級的表彰激勵也不夠完善。慈善法規定的金融、土地、慈善信托等方面的優惠政策尚未進一步明確，政府通過購買服務支持慈善組織的機制還有待進一步完善。慈善人才培養和使用機制亟須進一步健全，高等院校主要通過社會工作專業開設慈善相關課程，但相關專業學生較少從事慈善工作。

　　報告指出，慈善組織發展不平衡不充分。目前，慈善組織的質量、數量、結構等與立法預期相比還存在一定差距。慈善法制定后，失信失序事件有所減少，但社會各界對慈善的信心仍處於低位。調查顯示當前慈善行業公信力一般。慈善組織培育有待加強，目前，我國社會組織超過87萬個，慈善組織佔比不足1%。慈善組織結構有待優化，不同規模、不同類型的慈善組織還沒有完全形成梯次分工、協調合作的格局。

　　報告顯示，監管不足與監管過度並存。2019年，民政部設立慈善事業促進和社會工作司，各級民政部門也參照設立了專門負責慈善工作的內部機構，但是普遍缺人少編。法律實施4年多來，31個省（區、市）很少依據慈善法實施行政處罰，大部分設區的市4年來一直是“零處罰”。在監管工作中，對大型慈善組織監管偏嚴，對小型慈善組織監管較為寬鬆﹔存在著要求偏多，指導服務不夠的現象。慈善行業組織自律措施有限，行業標准制定工作落后於實踐需要，存在調整范圍窄、內容規定粗、制約機制少等問題。

　　在互聯網衍生的慈善新挑戰方面，報告指出，慈善法對以網絡為平台和媒介進行的募捐、捐贈和宣傳進行了規范，主要是將網絡與廣播、電視、報刊、電信並列作為一種信息傳輸渠道，沒有將其作為一種支付場所和生活場景，對新問題的規范不足。在網絡募捐方面，有慈善組織反映，互聯網公開募捐信息平台對慈善項目的執行成本、管理費用等要求比法律法規更加嚴格，限制了募捐渠道﹔個別互聯網平台收取委托費用且比例過高，影響了實際籌款效果。在個人求助方面，個人求助不屬於慈善募捐，不在慈善法規制范圍，相關的管理規定不夠完善，存在管理漏洞，個別案例造成不良社會影響。另外，除了慈善組織、行政部門、網絡平台等方面的問題，也存在部分受益人信息失真、為爭取救濟虛報偽造信息，少數捐贈人惡意捐贈等問題。

　　民事審判工作相關報告顯示

　　民事一審案件結案標的年均增長23.7%

　　本報記者 徐 雋

　　10月15日，十三屆全國人大常委會第二十二次會議聽取了最高人民法院院長周強所作的關於人民法院加強民事審判工作依法服務保障經濟社會持續健康發展情況的報告。

　　周強說，近年來，民事案件佔到人民法院訴訟案件總量的85%以上，是司法服務經濟社會發展的“主戰場”。黨的十八大以來，隨著我國經濟高質量發展和社會主要矛盾轉化，民事審判工作呈現出一些新特點：一是案件增長快。民事一審新收案件從2013年的778.2萬件增長到2019年的1385.2萬件，年均增長10.1%，這既是我國經濟活躍的反映，也是全球民商事案件的普遍趨勢。二是新型案件多。三是審理難度大。四是涉及利益廣。從2013年至2020年6月，全國法院民事一審案件結案標的額達21.6萬億元，年均增長23.7%，涉及各類中外民事主體，涵蓋國計民生各個方面。

　　周強表示，正是基於民事審判這些特點，近年來，人民法院積極推進一站式多元解紛和訴訟服務體系建設，推動完善破產審判制度機制，攻堅“基本解決執行難”，深化家事審判等改革，加快建設智慧法院，努力鍛造過硬民事審判隊伍。在制度、科技、隊伍多個層面同向發力，從民事訴訟前端快速分流化解案件，從中端破除制約民事審判質效的“中梗阻”。立足司法職能促進解決國家治理的難點、經濟循環的堵點、民生保障的痛點，努力維護社會公平正義和人民權利，營造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境。

　　周強表示，當前民事案件數量長期高位運行導致審判壓力較大，民事審判能力與新形勢新任務不相適應，司法體制綜合配套改革任務存在落實不到位情況，多元化糾紛解決機制建設需要深入推進，民事審判隊伍建設存在差距。下一步的措施是牢牢堅持黨的絕對領導，圍繞做好“六穩”工作、落實“六保”任務提供精准司法服務，為構建新發展格局營造良好法治環境，依法保護人民權益，深入推進司法體制改革和智慧法院建設，建設過硬民事審判隊伍。

　　2019年度國有資產管理情況綜合報告指出

　　促進國有資產保值增值

　　本報記者 倪 弋

　　10月15日，十三屆全國人大常委會第二十二次會議審議了國務院關於2019年度國有資產管理情況的綜合報告。報告指出，2019年我國經濟發展面臨諸多困難挑戰，各地區、各部門按照黨中央、國務院決策部署，積極破除體制機制障礙，激發內生發展動力，提升國有資產管理改革成效，促進國有資產保值增值。

　　報告顯示，截至2019年底，中央企業資產總額87.0萬億元、負債總額58.4萬億元、國有資本權益17.8萬億元，同比分別增長8.4%、7.6%、7.2%﹔中央金融企業資產總額199.5萬億元、負債總額178.8萬億元，形成國有資產（國有資本及應享有的權益）14.9萬億元，同比分別增長7.5%、6.9%、10.9%﹔中央行政事業性國有資產總額5.0萬億元、負債總額1.2萬億元、淨資產3.8萬億元，同比分別增長6.4%、20.0%、2.7%。

　　因第三次全國國土調查工作尚未完成，全國國有土地、國有森林、草原總面積為截至2018年底數據，分別為50552.7萬公頃（75.8億畝）、8436.6萬公頃（12.7億畝）、28603.3萬公頃（42.9億畝）。截至2019年底，全國共劃定永久基本農田10338.4萬公頃（15.5億畝），全國水資源總量29041.0億立方米，已明確公布的內水和領海面積38萬平方公裡，海島1.1萬余個。煤炭查明資源儲量、石油和天然氣剩余技術可採儲量分別為17182.6億噸、35.5億噸、59665.8億立方米。

　　除上述資產之外，報告還顯示了政府及其所屬部門負有監管職責的其他相關資產：截至2019年底，外匯儲備3.1萬億美元﹔全國社會保險基金滾存結余9.7萬億元﹔全國社會保障基金淨資產2.4萬億元﹔全國住房公積金繳存余額6.5萬億元，用於發放個人住房貸款、保障性住房建設項目貸款和購買國債后的賬面結余資金0.9萬億元。

　　報告指出，當前經濟形勢仍然復雜嚴峻，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局正在加快形成，按照黨中央、國務院決策部署，下一步要重點做好以下工作：全面加強黨的建設，推進黨建工作與國有資產監管工作相統一﹔著力實施國企改革三年行動，全面提升國資國企改革綜合成效﹔加快構建金融企業國有資產管理制度框架，促進國有金融資本職能有效發揮﹔持續強化行政事業性國有資產基礎管理，推進資產管理提質增效﹔筑牢自然資源資產管理基礎，不斷健全國有自然資源資產管理制度。

　　人民檢察院適用認罪認罰從寬制度報告顯示

　　刑事訴訟效率顯著提升

　　本報記者 倪 弋

　　10月15日，十三屆全國人大常委會第二十二次會議聽取了最高人民檢察院檢察長張軍所作的關於人民檢察院適用認罪認罰從寬制度情況的報告。報告顯示，2019年1月至今年8月，全國檢察機關適用認罪認罰從寬制度辦結案件1416417件1855113人，人數佔同期辦結刑事犯罪總數的61.3%，涉疫案件認罪認罰從寬制度適用率為86.6%。適用該制度辦理的案件中，一審后被告人上訴率為3.9%，低於其他刑事案件11.5個百分點。適用該制度辦理的案件，起訴到法院后適用速裁程序審理的佔27.6%，適用簡易程序審理的佔49.4%，適用普通程序審理的佔23%，顯著提升刑事訴訟效率。認罪認罰案件不捕率高於整體刑事案件18.3個百分點，法院宣告緩刑案件佔36.2%，高出整體刑事案件6.9個百分點。

　　張軍表示，實踐証明，認罪認罰從寬制度完全符合我國現階段刑事犯罪結構變化和刑事訴訟制度發展規律，有利於更好實現司法公正與效率的統一，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

　　報告指出，認罪認罰從寬制度全面實施以來，整體運行順暢，但由於尚處起步階段，工作中仍存在一些問題和困難：一是制度適用不平衡。確定刑量刑建議提出率和法院採納率地區差異明顯，提出率高的省份達78.8%，低的隻有27.7%。二是辦案質效待提升。有的檢察官因認罪認罰而降低証據要求和証明標准﹔有的被告人為“留所服刑”通過上訴打時間差，或利用“上訴不加刑”原則碰運氣。三是銜接配合需加強。部分地區偵查階段主動適用制度、促進認罪認罰教育較少﹔量刑建議協商機制不健全，主動聽取律師意見不夠。四是能力素質不適應，檢察官運用認罪認罰從寬制度辦理疑難、復雜、新型案件能力不足。

　　為推進認罪認罰從寬制度更好更充分適用，報告提出三項建議：一是在刑法總則中增加認罪認罰從寬量刑情節的規定﹔二是在修改律師法和制定法律援助法時構建多元化法律援助機制﹔三是推動刑事不起訴處理與行政處罰、處分有效銜接。

     《 人民日報 》（ 2020年10月16日 第 06 版）