全国人大代表杨春雷：全面构建“六彩检察公益之治”  提升检察监督推动力

公益诉讼，检察机关一直在行动。

两年以来，陕西检察机关公益诉讼检察工作成绩斐然。全省共摸排公益诉讼案件线索15742件，立案14522件，办理诉前程序案件14007件，提起诉讼354件……

陕西检察公益诉讼工作取得哪些成效？在具体工作中如何统筹协调发挥监督作用？在开展公益诉讼工作中还存在哪些问题？作为全国人大代表，有哪些建议？围绕这些问题，人民网记者近日专访了全国人大代表，陕西省人民检察院党组书记、检察长杨春雷。

守秦岭 护黄河 构建“六彩检察公益之治”

人民网记者：请简要介绍一下近年来陕西检察机关开展公益诉讼工作的基本情况？

杨春雷：2018年以来，全省检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，高站位谋划、高层次部署、高规格推进、高质效落实，公益诉讼检察工作不断取得新进步。

截止目前，全省共摸排公益诉讼案件线索15742件，立案14522件，办理诉前程序案件14007件，提起诉讼354件。2019年，立案数居全国第5位，诉前案件数居全国第4位，行政公益诉讼案件起诉数居全国第5位。凤翔大气污染案入选最高检指导性案例。府谷黄河生态环境保护案等5案入选最高检典型案例。

总结全省公益诉讼工作，可以用“三个基本”来概括：

一是公益诉讼的主要制度框架基本形成。外部协作机制全面建立、内部协作机制深入运转、案件办理各环节的基本规则已经明确、对下指导模式逐步清晰，基本形成了一体化办案、多元化监督的工作制度。

二是陕西特色的监督格局基本明晰。秦岭生态环境保护、黄河流域（包括黄土高原）生态环境治理、汾渭平原大气污染防治、南水北调中线水源地保护、红色资源与历史文物保护、煤石油污染防治等陕西特色的“蓝（天）青（山）绿（水）黄（土）红（革命旧址）黑（煤石油）”“六彩检察公益之治”逐步形成。

三是公益诉讼工作成效基本显现。全省办案规模一直居全国前列，有影响的重大典型案件每年保持2-3个，制度创新工作经验得到最高检肯定和推广，办案效果得到社会各界认同。

人民网记者：习近平总书记对黄河流域生态环境保护高度重视，这次来陕考察期间又专门作出“重在保护、要在治理”的重要指示。请问，陕西检察机关在开展黄河生态环境保护公益诉讼工作方面，做了哪些工作？取得了什么成效？

杨春雷：黄河是中华文明最主要的发源地之一，是中国的母亲河。加强黄河流域生态环境保护，意义十分重大。一直以来，为切实保护黄河等水域生态环境和自然资源，陕西省检察机关作出了积极努力。

开展保护黄河等陕西重要水域生态环境专项监督。2017年9月，陕西省院印发实施方案，开展保护黄河等陕西重要水域生态环境专项监督活动。

发起保护黄河生态环境倡议。2018年7月，在深圳举办的大检察官研讨会上，我和甘肃省院朱玉检察长经反复论证后，决定联合发起保护黄河生态环境倡议。同年8月份，陕西省院与甘肃省院联合向沿黄省院发出了倡议，黄河流经省份的兄弟省院积极响应。陕西省院和甘肃省院围绕两省境内黄河干流及渭河、泾河、无定河、葫芦河等黄河流域生态环境和自然资源保护开展公益诉讼工作，监督范围涵盖水资源保护领域、湿地、森林和植被保护领域、河道行洪安全保护等领域23类违法行为。

开展“携手清四乱 保护母亲河”专项监督。2019年1月，我们与省河长办开展了“携手清四乱 保护母亲河”专项监督活动。共发现案件线索1979件，立案1047件，发出检察建议1520件，起诉13件，督促相关行政机关清理污染水域面积1000余亩，清理污染和非法占用河道1300余公里，整改拆除违法建筑18万平方米。扶风渭河沿岸土地资源保护案、府谷黄河生态环境保护案被最高检评为典型案例。

出台流域治理指导意见。2019年10月,出台《关于发挥检察公益诉讼职能推进黄河、长江流域（陕西段）生态环境治理的指导意见（试行）》，充分发挥公益诉讼职能，重点监督破坏流域生态环境和自然资源的违法行为，保护黄河、长江流域（陕西段）的生态环境和自然资源。省委常委、省委政法委书记庄长兴批示予以肯定。

探索综合治理模式。目前，我们正在探索建立“行政执法＋检察监督＋司法审判”的综合治理模式，共同保护黄河、长江流域生态。

人民网记者：习近平总书记要求我们“要做守护秦岭生态的卫士”。请问，在保护秦岭生态环境方面，陕西检察公益诉讼工作是如何开展的？

杨春雷：秦岭作为我国地理上最重要的南北分界线，既是黄河与长江两大水系的分界线，也是亚热带与暖温带两大气候带的分界线，是我国的国家中央公园，拥有丰富的资源。

开展保护秦岭生态环境专项监督。我们认真落实《陕西省秦岭生态环境保护条例》，持续开展了保护秦岭生态环境专项监督活动。截止目前，共发现案件线索1753件，发出检察建议1636件，起诉80件。秦岭生态环境保护专项监督活动公益诉讼系列案入选最高检典型案例，工作经验被最高检转发。

出台保护秦岭指导意见。2019年10月,我们牵头与甘肃省院、河南省院联合出台《关于发挥检察公益诉讼职能协作推进秦岭生态环境保护的指导意见（试行）》，对破坏秦岭生态的乱搭乱建、乱砍乱伐、乱采乱挖、乱排乱放、乱捕乱猎问题，通过检察建议、提起诉讼、支持起诉、督促起诉等多种方式进行监督，推动秦岭生态环境和自然资源保护公益诉讼工作制度化、规范化、长效化。

人民网记者：在生态环境保护检察公益诉讼工作方面，需要多省市协同发力、系统治理。请问，陕西检察机关是如何构建跨区域协作机制的？

杨春雷：刚才提到，关于黄河、秦岭生态环境保护，我们与兄弟省院共同建立了良好的机制。我们还联合山西、河南，开展了助力汾渭平原大气污染防治专项监督。

全省各地也立足本地实际，探索建立跨区域协作机制，加强生态环境保护。

延安、榆林、咸阳检察机关与甘肃3个市、宁夏2个市的检察机关签订《跨区域“保护母亲河 服务一带一路”公益诉讼工作协作实施办法》。

西安、宝鸡、咸阳、渭南检察机关与甘肃定西、天水检察机关签订《渭河流域生态环境保护跨区域检察协作机制协议》。

榆林检察机关与山西忻州、吕梁检察机关建立了“保护母亲河”生态环境公益诉讼协作配合工作机制。榆林、延安与甘肃庆阳检察机关开展油田污染专项监督活动。

汉中检察机关与四川广元检察机关签订了《关于加强嘉陵江流域生态环境保护公益诉讼协作配合工作的意见》。宝鸡检察机关和甘肃陇南检察机关召开了嘉陵江水源地生态资源保护联席会议，建立了共同保护水源地生态资源的协作机制。

商洛检察机关与国土、环保、林业、食药等行政执法机关开展了“一江清水供京津 保护丹江检察行”专项活动，并与安康、湖北十堰、河南南阳检察机关建立了南水北调中线水源地生态环境保护机制。

全方位 多层次 统筹协调发挥检察监督作用

人民网记者：今年3月25日，陕西省人大常委会审议通过了《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》。请问这个《决定》的出台，对推进陕西检察公益诉讼工作有什么重要意义？

杨春雷：陕西省人大常委会一直对检察公益诉讼工作高度重视，深入调研分析我省检察公益诉讼工作面临的新情况新问题，并专题听取检察公益诉讼工作汇报，今年又表决通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》。《决定》的出台，为全省检察机关提起公益诉讼工作提供了更加具体有效的法治保障。

《决定》坚持问题导向，针对生态环境和资源保护领域公益诉讼存在的损害赔偿的问题，规定了“人民法院审理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，应当在司法裁判中对检察机关提出的补植复绿、土地复垦、增殖放流、替代性修复等诉讼请求予以明确”“支持县级以上人民政府建立检察公益诉讼赔偿金管理机制”等。

《决定》认真落实新冠肺炎疫情防控阻击战要求，在拓展公益诉讼案件范围中增加了“防灾减灾和应急救援”、“野生动物保护”和“公共卫生安全”的内容。

《决定》结合陕西作为历史文化大省，以立法的形式确定检察公益诉讼在“历史文化古迹和文物保护”方面进行积极探索。

人民网记者：陕西检察机关是如何加强统筹协调，积极争取各级党政机关、执法部门支持开展公益诉讼工作的？

杨春雷：我们主动向陕西省委汇报工作，省委书记胡和平对公益诉讼工作作出批示，省委对检察公益诉讼工作十分支持。省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步支持检察机关提起公益诉讼工作的意见》。省委政法委将行政机构支持公益诉讼工作情况纳入平安陕西考核范围。渭南市委、宜川县委、汉中市汉台区委将行政机关支持、配合公益诉讼工作纳入考核体系。华阴市委全面深化改革委员会成立公益诉讼工作领导小组，建立了党委领导、各部门齐抓共管的公益诉讼工作新机制。目前，全省各级党委、政府出台支持公益诉讼工作意见108件。

我刚才也说了，省人大常委会对我们的工作也给予了有力支持。省人大常委会两次专题听取检察公益诉讼工作汇报，今年又表决通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》。目前，全省各级人大出台支持公益诉讼工作意见44件。

我们与省政府印发《关于建立联动机制打好污染防治攻坚战的通知》，建立污染防治信息共享、重大情况通报等制度，助力陕西生态文明建设。

与省监察委员会联合印发《关于在检察公益诉讼工作中加强协作配合的意见》，建立案件线索双向移送等制度。目前，全省检察机关与监察机关建立协作配合机制78个。

与省政府法制办联合印发《关于协作推进检察公益诉讼促进依法行政的意见》，构建与行政机关共同维护公益的良好格局。目前，全省检察机关与行政机关建立沟通协调机制251个。

与省法院联合印发了《关于加强检察公益诉讼案件办理工作若干问题的会议纪要》《关于规范办理公益诉讼新领域案件及相关工作的会议纪要》，建立了案件通报制度，规范了案件审理程序。咸阳、铜川等市院也与法院联合会签了会议纪要，规范起诉、出庭和审理工作。

与解放军西安军事检察院出台了《军地检察机关公益诉讼协作工作意见》，建立了案件协商、信息共享等工作机制。

新方法 新举措 推动国家治理体系和治理能力现代化

人民网记者：陕西作为全国检察机关公益诉讼工作试点省份，最早开展这项工作，也取得了不少成绩。请问，实际工作中我们建立了哪些有效的工作机制？

杨春雷：实际工作中,我们建立了由“一把手”工程、“一体化”办案、“一盘棋”协作、全方位指导构建的多层次工作机制。

“一把手”工程。省院要求全省检察机关把公益诉讼检察工作作为“一把手”工程。2018年4月，省院在汉中召开各市院检察长参加的全省公益诉讼工作推进会。同年7月，对全省基层院检察长进行公益诉讼工作培训。2019年8月，召开了全省公益诉讼工作推进会，省委常委、省委政法委书记庄长兴出席并讲话。西安、宝鸡、延安召开了各县、区院检察长参加的公益诉讼工作会议，省院均与会指导。全省市、县院“一把手”亲自研究案件，重要工作直接部署、重大问题直接过问、重点环节直接协调、重要案件直接督办。

“一体化”办案。省院建立了省、市、县三级“一体化”办案机制。省院成立了公益诉讼办案协调指挥中心。除咸阳外，各市、分院均成立了指挥中心。制定了《关于加强公益诉讼办案一体化工作的意见》和《公益诉讼办案协调指挥中心工作规定》，均被最高检转发。

“一盘棋”协作。省院要求各级院内部把公益诉讼检察工作作为全院工作。省院制定了加强内部协作配合的规定。各级院公益诉讼部门与刑事检察部门双向移送案件线索。省院公益诉讼部门与宣传处、研究室分别在陕西检察网和《人民检察（陕西版）》开辟公益诉讼专栏，与检察技术部共同建立公益诉讼司法鉴定专家库，与司法警察总队联合发文加强公益诉讼办案协作，与检务保障部共同争取省人大和财政厅支持，设立公益诉讼专项经费。

全方位指导。每年年初召开全省公益诉讼工作部署会，明确工作思路和工作重点。建立全省公益诉讼办案工作月通报、月分析制度。建立联络员制度，由专人对各市工作进行对接指导。建立省院联系基层院制度，以点带面推动工作。制定《公益诉讼案例工作办法》，创办《公益诉讼检察工作情况》，及时向最高检推送典型案例，转发各地工作经验。今年3月，制定了《陕西省人民检察院关于在当前疫情形势下做好全省公益诉讼检察工作的意见》，指导全省协同做好疫情防控和公益诉讼检察工作。

人民网记者：陕西检察机关在开展公益诉讼工作方面，目前还存在哪些问题？陕西检察机关在推动公益诉讼工作方面有哪些新举措？作为全国人大代表，你还有哪些意见和建议？

杨春雷：检察公益诉讼的本质是促进依法行政，共同维护公益，把以人民为中心落到实处。公益诉讼工作开展以来，个别行政机关对公益诉讼的认识还不够深入，在自觉接受监督、主动配合检察机关开展工作方面还不到位。就检察机关而言，其案件线索主要依靠自己在履行职责中发现，案源渠道和路径过于单一,而且调查取证缺乏保障措施，不利于全面高效监督；在立法层面，目前民事诉讼法和行政诉讼法对检察机关提起公益诉讼仅作了原则性规定，“两高”虽共同出台了司法解释，但在法检两院审级对应、案件管辖、举证责任、证据标准等方面缺乏细则规定。这些问题影响着检察机关有效发挥公益诉讼检察职能，影响着推动国家治理体系和治理能力现代化。

检察机关必须清醒的认识到公益诉讼在推进国家治理体系和治理能力现代化中的独特地位和作用,正确地把握好自身的宪法定位，充分地利用好中国特色社会主义制度优势，有效地运用好政治智慧、法治智慧和监督智慧，以执法办案为主线，全方位发挥好检察机关监督、支持、衔接、激活和推动作用，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中彰显检察力量。我们要以贯彻落实习近平总书记来陕调研重要讲话和重要指示以及十九届四中全会精神为契机，以全面构建“六彩检察公益之治”为着力点，以有效发挥已有制度机制作用、构建科学的检察公益诉讼工作制度为发力点，在一体化办案、多元化监督和制度性创新方面作出积极努力。

一是积极参与和服务中心大局工作,紧紧依靠党委领导克服困难优化执法环境。党的集中统一领导制度是中国特色社会主义制度的显著优势，检察公益诉讼是政治性极强的业务和业务性极强的政治工作，必须发挥好党内请示报告和实绩考核制度，紧紧依靠党的领导确保监督效果。

二是着力推动人大立法和政府规制，促进检察制度和行政执法体系完善。国家治理是法治之治，检察公益诉讼必须发挥好立法建议和社会治理建议，争取人大立法和政府规制，推动国家治理体系建设在法治的轨道上运行。我建议,结合实践中发现的问题，加强公益诉讼立法，完善新时代中国特色公益诉讼立法体例，推进国家治理体系和治理能力现代化。

三是注重加强与行政机关沟通协调，正确处理行政权与检察权的关系。行政机关是维护国家利益和社会公共利益的主力军，检察机关应当把握好依法、谦抑、有限监督原则，将双赢多赢共赢理念和在监督中办案、在办案中监督的理念贯穿于公益诉讼的全过程。

四是切实加强公益诉讼案件办理和制度建设,全面提升检察监督推动力。公益诉讼制度本身就是国家治理体系中的重要组成部分，全力加强公益诉讼案件办理和制度完善也是推动国家治理体系现代化的内在之义。要坚持依法办案，着力提升发现问题的能力，灵活运用好监督措施，加强制度建设，推动区域合作。

五是有效衔接党和国家监督制度,充分激活各监督主体能动发挥效能。国家治理体系和治理能力现代化建设本身包含着国家监督体系和监督能力现代化建设，公益诉讼法律监督是国家监督系统中的重要组成部分，也是推动国家监督体系有效发挥作用的重要力量。要注重加强与党的监督工作的结合，注重加强与人大监督的结合，加强与审计监督的结合，注重与行政机关的内部监督相结合。

六是深入开展理论研究和宣传,全力增强社会各界对公益诉讼理论认同和情感认同。公益诉讼是一项新业务，更是对各国检察制度贡献的中国智慧，也是中国特色社会主义检察制度的一个创新。应当在加强办案的同时，认真加强办案实践经验的总结和理论研究，逐步构建和完善公益诉讼的理论框架，并有效运用研究成果指导实践，提升能力。要加强与人民法院在办案中的沟通协调，通过个案的办理逐步推动双方形成理论的共识。与此同时要注重加强与人民法院以及相关科研院校合作开展理论研讨，共同为构建检察公益诉讼的科学体系作出积极努力。同时，要在成熟的理论支撑和成功的案件办理基础上，加强对全社会的宣传，争取社会各界的理解与支持，为检察公益诉讼工作创造良好的社会氛围,激发全社会合力保护公益的热情，形成良好的公益诉讼文化,以保护公益的思想自觉和行动自觉推动国家治理体系和治理能力现代化建设。