公职人员应如实申报境外存款

——关于对隐瞒境外存款违法犯罪行为问责追责处置实践的研究与思考

2018年10月11日09:54  来源:中国纪检监察报
 
原标题:公职人员应如实申报境外存款

  近日,安徽省政府原党组成员、副省长周春雨因涉嫌受贿、隐瞒境外存款、滥用职权等多项职务犯罪被检察机关起诉,其中构成隐瞒境外存款罪引起人们关注。近年来,司法机关以该罪定罪判刑的案件不多,典型的有:上海市原副秘书长戴海波因受贿、隐瞒境外存款案,被判处有期徒刑9年;内蒙古自治区政府原副秘书长武志忠和通辽市原副市长许亚林分别因贪污、受贿、挪用公款和隐瞒境外存款等多项罪名被判处无期徒刑;黑龙江省龙煤集团矿业有限公司有关负责人乔洪山因该罪被判处有期徒刑1年6个月。

  与其他公职人员涉财产型犯罪(如贪污受贿)不同的是,隐瞒境外存款违法犯罪行为不以公职人员的境外存款来源是否非法为前提。公职人员合法所得存入境外银行或其他金融机构,如果故意隐瞒,拒不向组织申报,则构成违纪违法,如果存入数额较大的,则构成犯罪。

  对此,笔者通过当前对隐瞒境外存款违法犯罪行为的问责追责和党纪、政务处分实践中存在的问题进行梳理,并对进一步做好该项工作作出思考。

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  我国刑法第三百九十五条第二款规定,“国家工作人员在境外的存款,应当依照国家规定申报。数额较大、隐瞒不报的,处二年以下有期徒刑或者拘役;情节较轻的,由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分”。

  目前,根据监察法和国家监察委员会管辖规定(试行),隐瞒境外存款违法犯罪行为由监察委员会负责调查。

  问题导向

  问责追责处置存在真空地带

  本文提要中提到的案件引发社会关注的热点在于,公职人员涉嫌隐瞒境外存款行为被问责追责、被党纪、政务处分的较为少见,因该罪被起诉和判刑更少。

  与客观现实不同的是,改革开放以来,大量公职人员因公因私出国出境或派驻境外,许多公职人员的子女、配偶出国(境)留学、经商、定居。他们在国(境)外生活,大多在当地银行拥有固定的外币账户,有的还在境外购置房产和投资。而按国家有关规定,公职人员及其配偶、子女在国(境)外工作、生活和留学,及拥有境外银行存款、购置房产、投资等,都属于需要报告的个人有关事项,必须向单位或组织申报。否则,构成违纪违法,严重的还构成犯罪。

  之所以出现上述问题,主要原因有这么几个方面:一是个人有关事项报告制度尚未实现公职人员全覆盖,目前公职人员财产(包括境外存款、房产、投资等)申报,主要适用于县处级以上领导干部,而处级以下总数占绝大多数的公职人员并无相应的报告制度设计。二是公职人员的配偶、子女或其他亲戚朋友或托管人在境外开立银行账户,公职人员故意隐瞒,是否可以依据党纪法规法律对其问责追责,并无明确规定。一些人抱着组织无法去境外核实的侥幸心理,钻党纪政纪、法律法规的空子。三是公职人员以因职务犯罪获取的不义之财存入境外银行,其隐瞒境外存款行为已被相应的犯罪行为(如贪污受贿)吸收,不再单独以该行为问责处分、定罪量刑。如,贪污受贿所得赃款以跨国洗钱方式转移,存入境外银行,洗钱行为和隐瞒行为被贪污受贿罪吸收,不再以洗钱和隐瞒境外存款行为定罪处罚。四是在实践中,查处这类行为,往往是几种职务违法犯罪并存,既有贪污贿赂等行为,又有隐瞒境外存款的行为,而后者往往由于无法查实该存款是否属于其他犯罪所得或者纯属因合法所得没有申报,所以才单独立罪,并依照数罪并罚原则处置。如,上述周春雨、戴海波、武志忠、许亚林等人都是因涉嫌贪污、受贿、挪用公款、巨额财产来源不明和隐瞒境外存款等多项职务违法犯罪行为被查处。一般情况下,如果没有查处其他职务违法犯罪行为,纪检监察机关单纯查处隐瞒境外存款行为难度大。五是公职人员境外存款取证难度较大。由于办理这类案件往往需要通过国际刑事司法协助的方式从境外银行查询取证,而世界各国普遍实行严格银行保密制度,一些国家并无外汇管制,任何公民(不论是否公职人员)都允许在境内外银行开立账户和存款。除非涉及跨国洗钱或涉案存款被判令为非法所得,多数国家不会提供这类案件的司法协助。

  处置路径

  将“纪法贯通、法法衔接”落到实处

  第一,公职人员具有申报境外存款的法定义务。不管该存款的来源是否合法,不论是在境内境外的工作报酬、继承遗产或接受赠予,还是违法犯罪所得;也不论是本人亲自存在境外,还是托人辗转存于境外,都属于境外存款,应当如实申报。它是国家对公职人员设定的一项强制性义务,党纪、政纪和法律都有相关具体规定。当前,少数公职人员明知有报告境外存款的义务,但拒不履行,故意隐瞒、拒不申报,其隐瞒的动机是多种多样的。一些公职人员法治意识淡薄,认为反正是自己的合法收入,存境内和存境外是自己的自由,抱着无所谓的态度,而更多的是为了掩盖其获取该项存款来源的非法性。目前,我国已建立了处级以上领导干部报告制度,如根据领导干部报告个人有关事项规定,领导干部应当报告收入、房产、投资等事项,该规定第四条第六项明确将“本人、配偶、共同生活的子女在国(境)外的存款和投资情况”属于报告的范畴。此外,隐瞒境外存款也违反了外汇管制的规定,根据我国外汇管理条例,境内个人外汇存放境外,以及存放境外的条件、期限等,需要接受外汇管理部门的监管。

  第二,按照违法性质严重程度不同,分为刑事处罚和政务处分两种处置情形。根据有关司法解释,涉嫌隐瞒境外存款,折合人民币数额在30万元以上的,属于“数额较大”情节,达到刑事立案标准,应予定罪量刑。纪检监察机关经立案调查认为,犯罪事实清楚,证据确实充分的,可移送检察机关审查起诉。而刑法规定的“情节较轻的”,主要是指隐瞒境外存款尚未达到30万元的刑事立案标准。对此,纪检监察机关可直接适用党纪和政务处分问责追责处置。新修订的《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》)第七十三条第一款第一项规定,对“违反个人有关事项报告规定,隐瞒不报的”,情节较重的,可给予“警告”或者“严重警告”处分。领导干部报告个人有关事项规定第十三条第三项规定,公职人员本人、配偶、共同生活的子女在国(境)外的存款和投资情况,隐瞒不报的,根据情节轻重,给予批评教育、组织调整或者组织处理、纪律处分。

  第三,刑事处罚和政务处分,不影响党纪处分。由于隐瞒境外存款的公职人员,多数是党员,尤其是具有一定级别的党员领导干部,对其问责追责处置的原则是,先党纪处分,然后再政务处分和刑事处罚,体现了将纪律挺在前面的党纪处分要求。根据《党纪处分条例》第二十九条规定,“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的,原则上先作出党纪处分决定,并按照规定给予政务处分后,再移送有关国家机关依法处理。”第二十七条还规定了“党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等违反法律涉嫌犯罪行为的,应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第四十五条第一款第二项规定,“对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”。《公职人员政务处分暂行规定》第八条规定,“严重违犯党纪、严重触犯刑律的公职人员必须依法开除公职。”如,周春雨于2017年7月因严重违纪问题被中央纪委立案审查后,经中央批准被开除党籍和公职,就属于这种情形。

  对策建议

  构筑“法网恢恢、疏而不漏”监管格局

  建议完善刑法第三百九十五条第二款有关内容。可完善该条款中关于隐瞒境外存款罪条款中“国家规定”内容,做到执法司法有据;同时可通过司法解释等,将该条款中“申报”范围进一步明确为《监察法》第十五条规定的监察对象范围。

  进一步明确非本人名下的隐瞒行为,对公职人员拒不申报的,应当承担责任。在许多情况下,公职人员往往以其配偶、子女或者亲戚朋友名义,或者委托他人在境外金融机构开设银行存款账户,目的是为自己的职务违纪违法犯罪行为开脱,规避党纪法规法律处分处罚。因此,有必要针对上述情形,公职人员拒不申报的,明确其应当承担责任。

  加强对公职人员向境外汇款行为的监管。建立公职人员向境外大额汇款行为的监测报告机制,监测的范围可以扩大到其配偶子女等近亲属,金融部门一旦发现他们有大额汇款行为,应当及时向纪检监察机关报告。纪检监察机关一方面可以在第一时间获取公职人员境外存款情况,另一方面还可以及时掌握公职人员是否存在因职务违法犯罪而转移赃款的线索、信息和证据。

  加强各国金融机构之间反洗钱协作。公职人员向境外大额汇款存款行为,往往涉嫌通过跨国洗钱向境外转移赃款赃物。各国法律都要求本国金融机构对洗钱行为采取相应的法律措施,支持各国金融机构之间开展反洗钱协作。我国可以利用这一协作机制,及时了解涉嫌违法犯罪的公职人员在境外存款、投资等情况。

  加强反腐败国际合作。《监察法》较为全面地规范了反腐败国际合作,第五十二条规定了“国家监察委员会加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调,督促有关单位做好相关工作”,其中第二项和第三项分别规定了“向赃款赃物所在国请求查询、冻结、扣押、没收、追缴、返还涉案资产”,“查询、监控涉嫌职务犯罪的公职人员及其相关人员进出国(境)和跨境资金流动情况,在调查案件过程中设置防逃程序。”这为联合国反腐败公约、联合国打击跨国有组织犯罪公约对公职人员贪污贿赂、跨国洗钱等职务犯罪开展国际合作、刑事司法协助等提供了重要的国际法律依据。因此,应当很好地运用上述反腐败国际合作机制,不仅可以查实公职人员隐瞒境外存款真实性、非法性,还能够有效地将其非法所得的赃款赃物追回。(中央纪委国家监委研究室 陈雷)

(责编:邓楠、雷浩)