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“25个部门执法权”能合为一体吗

2015年09月12日11:45    来源:新京报    手机看新闻
原标题:“25个部门执法权”能合为一体吗

  ■ 社论

  彭州将25个部门行政执法权集于一身,改革动作大,但面临的法律障碍更大:它造成的权责分离,就是症结之一。

  据报道,继2014年10月在全国率先开展综合行政执法“一队一办”改革之后,今年9月1日,作为成都市综合行政执法体制改革试点城市,彭州市综合行政执法局正式挂牌成立,将集中行使全市25个部门的行政执法权(公安除外),实现“大综合、全覆盖,一支队伍管全部”。这引发不小的舆论反响。

  推行综合行政执法,非彭州首创,但集25个部门执法权于一身,组建综合行政执法局,彭州却开了全国之先河。其亮点就在于,突破了原来“十几顶大盖帽追着一个破草帽”的窘境,实现了由九龙治水到统一执法的转变。但“一支队伍管全部”就能包治行政执法的“百病”吗?

  从舆情反馈看,有人认为此举有助于破除执法“条块分割”之弊;也有人觉得,它是制度架构的“离地飞升”,容易重回扯皮执法老路。其效果究竟如何有待观察,但毋庸置疑,它首先得依法有据。

  要知道,行政执法不同于一般行政性事务,其执法权限必须由法律规章明确规定或授权。依据行政处罚法的规定,其行使主体有两类:一是具有行政处罚权的行政机关;二是受行政机关委托的组织。彭州综合执法局显然不属于前者,如果按后者来定义,即25个部门将原本法律赋予自身的执法权全部委托给综合执法局执行,那这种委托除了要符合行政处罚法外,还得遵循相关单行法的限制性规定。否则,缺乏法律依据或违反法律的禁止性规定,这种委托本身就会陷入违法境地。

  假设这种委托可以成立,综合执法局以谁的名义执法?行政处罚法第18条规定:受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚。按照“谁家的孩子谁抱走”的原则,综合执法局所作出的行政处罚决定,必须以原领域行政机关的名义进行,否则,被处罚对象只要告上法庭就必然会赢,因为不适格的处罚主体作出的处罚决定是违法的。

  尽管彭州按照执法领域分了6个执法大队,但其作出行政处罚后,其法律责任后果由委托行政机关承担。这样就可能造成权责分离:综合行政执法局在外面“风光无限”地行使执法权,而25个被整合的部门却要对此承受法律责任。一旦执法对象不服提起行政复议或诉讼,被复议机关或被告的负责人,不是综合执法局的局长,而是那25个被整合部门的行政首长之一。

  法律规定,委托行政机关当监督受委托组织的行政处罚行为。从综合执法局的执法模式来看,尽管有案审会等把关机制,但除了那些被抽调人员参与执法外,难以看到委托机关监督的影子。而就算“整合”,法律规定的监督职责也不能整没了。另外从队伍组成看,说是“一支队伍”,实为抽调而来的“混合部队”。“端谁的碗就得服谁管”,基于常识性理解,这些抽调者的编制和工资一般由原单位负责,他们会不会貌合神离、一盘散沙?

  十八届三中全会吹响了“整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法”的改革号角,但各地在改革试点中,必须在现有法律框架内推进。综合执法的“彭州版本”改革动作大,但面临的法律障碍更大。就此看,在执法领域面临复杂形势的背景下,也该总结各地经验和教训,形成顶层设计,而非在责权利不对等的老路上回旋。

(责编:李静、王丽)


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