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浅谈检察机关年度报告撰写及应用中应注意的问题

2014年02月12日16:27    来源:人民网-陕西频道     手机看新闻

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2011年10月12日,最高人民检察院第十一届检察委员会第六十六次会议审议通过了《关于实行惩治和预防职务犯罪年度报告制度的意见》(以下简称《意见》),正式在全国各级检察机关推行惩治和预防职务犯罪年度报告(以下简称年度报告)制度。年度报告制度是检察机关深化预防职务犯罪工作和服务大局的新亮点,由各级检察院独立组织实施,是一项全新的、开拓性的预防工作,每年一次,但由于报告提交对象的特殊性,可以说是提升职务犯罪预防工作层次和水平、扩大预防工作影响力的一个重要途径,是今后预防工作的一项重要内容。因此,如何写好、用好年度报告就显得尤为重要,笔者以基层院的角度就此谈点粗浅认识。

一、准确理解年度报告的基本特点

根据《检察机关预防职务犯罪教程》对年度报告的定义,惩治和预防职务犯罪年度报告,是指各级检察机关为深入推进惩治和预防腐败体系建设,积极促进加强和创新社会管理,对当年本辖区开展查办和预防职务犯罪工作情况及职务犯罪总体状况、特点规律、致罪因素条件、演变趋势等进行深度分析,从完善体制、机制、制度角度提出预防对策和开展查办和预防职务犯罪工作的举措与建议,报送同级党委、人大、政府和纪委、政法委及有关部门的一种专题报告。从这个定义我们可以看出,年度报告作为一种为领导决策提供参考依据的文书,从立意、内容等方面都必须具备一定的独特属性,以发挥其应有价值,这就要求各级检察机关在撰写年度报告时必须准确理解其应具备的基本特点。

一是要把握全局性。年度报告必须立足反腐败斗争总体形势,站在全局的高度,结合当地查办职务犯罪案件的实际情况,客观分析判断职务犯罪的特点、成因和规律,正视职务犯罪发展总体态势,从有利于推进惩治和预防腐败体系建设,促进经济和社会发展的高度出发,提出防控措施和预防对策,以供决策参考。

二是要强化系统性。年度报告应紧紧抓住职务犯罪发生的总体状况和决定其性质的发展趋势,完整系统地分析和反映其起因、发生发展的特点规律以及所带来的严重后果,在此基础上提出预防对策。年度报告既要防止零打碎敲,又要克服面面俱到,避免一般化和表面化,使其收到预期效果。

三是要提高针对性。年度报告应贴近惩治和预防职务犯罪工作的实际,贴近职务犯罪的特点和规律,报告中所用的一切案件材料必须真实可靠,准确无误,既不能夸大缩小,也不能歪曲事实真相,更不能弄虚作假,要针对苗头性、倾向性和易发、多发职务犯罪进行深度分析和预测预警,有的放矢地提出防控措施。针对性越强,指导意义越大,报告作用就越大。

二、正确把握年度报告的写作要求

年度报告的基本属性决定了其既不同于一般的检察建议或专项预防调查报告,也不同于年终总结或工作汇报。总体来说,年度报告要论证系统,逻辑严密,摆事实,讲道理,具有很强的说服力,使之成为科学决策的可靠资料。因此,笔者认为要写好年度报告至少应把握两个关键环节。

一是充分做好前期准备工作。要写好年度报告首先要充分占有素材,掌握真实详备的第一手资料,这就要求充分做好前期准备工作,综合运用查阅资料、专题调研、实证分析、征求意见等多种方式,广泛收集本地当年度职务犯罪基本情况、重点行业、领域职务犯罪发案情况、典型案件情况、群众举报情况等基础性资料,客观分析归纳职务犯罪发生的原因、特点、规律,开展犯罪趋势预测,研究制定预防对策建议。在此基础上,精心提炼主题,注意写作技巧,做到层次清楚,条理分明,先后有序,详略得当,说理透彻,联系紧密,层层深入,真正使年度报告具有鲜活感和生命力。

二是广泛收集意见建议。年度报告内容涉及面广,对文字功底和综合分析能力要求较高,而基层院预防部门普遍存在人员不足的困境,因此年度报告的撰写仅靠预防部门“单打独斗”难于取得预期的理想效果,预防部门在充分发挥自身主观能动性、扎实开展调查研究的基础上,必须借助“外脑”,主动争取“外援”,齐心协力,并肩作战。一方面要依靠领导的关心和指导,依靠反贪、反渎、控申、公诉以及办公室等部门的大力支持和配合,请他们出主意,提供素材;另一方面,根据具体情况,可听取有关行业、系统和发案单位的意见,也可听取人大代表、政协委员的意见,还可听取党政领导、纪检监察机关的意见。只有这样,年度报告才有可能出“干货”、有分量、见成效。

三、合理安排年度报告的内容结构

根据《意见》规定,各级检察院每年都要制作并呈报年度报告,年度报告应包括四方面内容:一是检察机关惩治和预防职务犯罪工作的总体情况;二是职务犯罪发生发展的特点规律,诱发职务犯罪的原因和条件;三是职务犯罪举报情况,社会各界对职务犯罪的评价和舆情动态;四是职务犯罪变化趋势预测预警,惩治和预防职务犯罪、推进惩防腐败体系建设、加强和创新社会管理的对策建议。实践中,部分基层院因查办职务犯罪案件少、缺乏分析基础,预防人员少、综合分析能力不足等原因,对年度报告的重要性和必要性认识不足,容易出现疲于应付现象,随意拼凑年度报告内容或将工作总结稍作修改直接报送,导致年度报告流于形式,影响年度报告的效果。客观的讲,基层院特别是山区小县基层院在案件资源和人力方面确实存在弱势,但基层院处于办案和预防工作的第一线,最了解职务犯罪的新情况、新问题、新动向,只有基层院真实地反映情况、客观地分析问题,市级院、省级院乃至全国的年度报告才会全面、客观、准确、真实,对策建议才更具有针对性和可操作性。因此,笔者认为在实际操作中,对基层院来说并不一定每个年度报告都要具备上述内容,不能一个尺子衡量求全责备,而是要根据本地当年度查办案件的实际情况,对年度报告的内容灵活掌握,突出侧重点,增强针对性。具体来说,应坚持两个基本原则:

一是内容要真实可信。年度报告的目的在于让领导了解和肯定检察机关惩治和预防职务犯罪工作的成果,争取党委人大政府对检察机关惩治和预防职务犯罪工作的理解、重视和支持,最终让年度报告所提的惩防对策建议通过党政决策的方式转化为具体的防控措施,提高预防工作社会影响力,提高有关部门和社会各界积极参与支持惩防职务犯罪工作的积极性和自觉性,形成惩防工作合力。因此,报告的内容必须要真实可信,切忌假大空,满篇大道理,言而无物,要从小处着眼,尽量用真实案例来反映问题,善于用数字、百分比、图表等形式支撑报告提出的观点及对策建议,从而提升报告说服力,特别是预防对策建议要符合实际,有针对性和可操作性,才能真正成为领导决策的参考依据。

二是结构要详略得当。笔者认为,不论存在何弱势条件,基层院年度报告在结构上至少应包括本地当年度查办和预防职务犯罪基本情况、职务犯罪特点及发案原因分析、预防预警与对策建议等内容,但应根据各地当年度查办和预防职务犯罪的实际情况每年有所侧重,不能眉毛胡子一把抓。如办案数量少的基层院,在介绍案件情况时,可以将近几年查办案件情况作一比较,从中分析其共性特点、原因,从而提出有针对性的预防对策建议,报告的侧重点可以集中在开展预防工作的做法及成效;如有典型案件或新型案件发生的基层院,可以将报告内容的重点放在典型案件分析和预防预警及对策建议上。

四、全面规范年度报告的操作程序

年度报告作为检察机关一年一次向党委人大政府报送的专题报告,《意见》对其如何制作、如何报送都提出了要求,笔者认为,在实际执行中要让年度报告实现其预期效果,有必要进一步规范其操作程序。

一是规范制作程序。年度报告的制作程序应根据各地实际情况在当年度11月或12月份启动,下一年度1月份正式制作完成,年度报告初稿形成后应充分征求本院相关内设部门意见,必要时根据需要扩大征求意见范围,并根据征求意见情况对年度报告进行修订完善,经主管预防工作副检察长审阅后报检察长审定,或提交检委会或党组会审议,最终以院党组或院的名义正式行文。

二是规范报送程序。年度报告制作完成后,如何报送、什么时间报送也应制定一定的标准。首先,要明确年度报告的报送范围,一般情况下除报送党委、政府、人大、政协以及纪委、政法委主要领导外,还应报送当地预防职务犯罪领导机构其他各领导,同时报送上级检察机关。其次,要把握好报送时间,《意见》规定,年度报告应在本级人民代表大会召开之前报送,实践中由于各地人民代表大会召开时间不一致,有的地方在年底召开,这就造成年度报告所需数据不是一个自然年度的全年数据,关于这点需要各地结合实际,灵活掌握。人民代表大会下一年度召开的一般应在1月份会议召开前报送。再次,要重视报送技巧,在呈送报告前,可由检察长先与呈送领导沟通,阐明年度报告的基本目的、意义,或者在正式报告上加附页,简要阐明检察机关年度报告的基本情况,需要领导作出批示、提出意见建议,以引起领导注意和重视,同时注明检察机关联系人和联系方式,便于及时取得领导批示的反馈信息。如果简单的以文件形式报送,领导由于公务繁忙或不了解年度报告工作意图,很可能出现阅后放在一边的情况,影响年度报告效果。

五、高度重视年度报告的成果转化

年度报告作为一种对策性专题报告,要实现预期效果,关键在于如何实现成果转化,如何把领导对年度报告的批示、要求转化为实际预防活动并取得成效,从而扩大社会影响力。笔者认为,应从三个方面抓好年度报告的成果转化工作。

一是要抓好跟踪回访。年度报告报送后,应及时对领导批阅情况进行回访,第一时间收集反馈意见,采取多种形式,听取意见和建议,并对领导批示等决策意见及收集到的意见建议进行汇总,归纳分类,结合实际研究制定贯彻落实领导批示精神的具体方案,并及时将落实意见报告相关领导,争取支持,提高执行力。

二是要抓好贯彻落实。在对领导批示决策情况进行汇总后,应及时以当地预防职务犯罪领导机构的名义,将年度报告内容及领导批示情况向各预防成员单位进行通报,同时通报下一年度预防工作计划和工作要点,将领导批示决策情况和年度报告提出的预防对策分解到各成员单位的具体工作任务中去,加强跟踪督导检查,定期通报成果转化情况,适时组织成果转化交流。对领导批示中提到的重点行业或领域,要主动联系相关部门,采取召开联席会议、提出检察建议、开展专项预防的方式抓好落实,确保领导决策转化为实际预防行动。

三是要抓好效果评估。在将年度报告中的预防对策及领导批示转化为具体预防工作后,应注重对成果转化的实际效果进行评估,评估可采取专项检查、社会调查、统计分析等方式进行,评估结果要及时向相关领导和相关单位进行通报,对不执行预防领导机构决定,对预防工作消极应付,致使领导决策失效,造成反腐倡廉工作重大失误或不良社会影响的,检察机关可向党委、政府及纪检监察机关建议追究相应责任。

(陕西省商洛市商南县检察院 杨旭供稿) 

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(责编:李静(实习)、王丽)

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