用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境

2018年09月18日07:12  來源:光明日報
 
原標題:用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境

  【學原文 悟原理】

  習近平總書記在全國生態環境保護大會上的講話中指出:“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境,加快制度創新,強化制度執行,讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。”保護生態環境必須依靠制度,依靠法治,依靠產權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整的生態文明制度體系。如何在正在編纂的民法典各分編中堅持綠色發展理念,貫徹好“綠水青山就是金山銀山”“良好生態環境是最普惠的民生福祉”“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的原則,是民法典分編編纂必須回答的重大課題。

  從法律上看,人們對自然資源的開發利用行為失當可能會破壞生態平衡,進而影響自然資源產品和生態服務功能的供給,並可能帶來兩種利益損失:一是民法上物權主體的財產損失﹔二是不特定多數人因生態服務功能下降而可能遭受的物質性或財產性不利益。兩者均可因承受私人利益損害而享有物權請求權或侵權請求權,要求污染環境或破壞生態者承擔民事責任。一旦所有權圓滿狀態得以實現,不僅有利於恢復或改善生態服務功能,也有助於對自然資源享有開發利用權的特定人的利益實現,還可以促使已經遭受損害的主體不再承受物質性或精神性不利益影響。同時,損害賠償責任可以使污染或破壞環境的行為人的外部成本內部化,如果使其承擔相當於甚至超出其利潤的賠償,也可以對作為經濟理性人的生產經營者形成負面激勵,約束其污染和破壞行為。因此,民法典分則編纂理應將綠色原則在各分編中加以貫徹並形成有效的制度安排。

  首先,構建適應綠色發展需求的物權編。綠色發展的基本含義是“經濟要環保、環保要經濟”,根本要求是把生態環境作為全民共有的公共財產加以充分保護,並保障合理利用。現行物權法是以可分割、特定化、重經濟價值的財產為預設對象的規則體系,其內容不能充分滿足綠色發展需要。因此,真正契合綠色發展需求的物權制度應當把生態環境及其重要要素納入調整范圍,做出恰當界定,並對物權行使施加必要限制,形成物權法對生態環境資源利用的內在約束。

  為此,建議從以下方面完善《民法典物權編》:一是增加有關動物保護的一般條款,明確動物作為“特殊物”,建立“避免不必要的殘忍對待”規則。二是明確生態環境及其重要要素作為公民共有的公共財產,為“生態環境損害賠償”等制度創新提供合法基礎。三是區別公共所有權和個人所有權,分別規定以國家、集體為主體的公共所有權和以私人為主體的個人所有權,為確立“公共財產制度”的特殊規范奠定基礎。四是完善現有的相鄰關系、建筑物區分所有規則,為理順民事責任與行政違法的關系、保護和改善社區環境提供制度保障。五是把符合標的物的自然屬性及生態約束納入物權行使規則、設立“不動產”役權﹔並將環保作為其目的條款,使其成為地役權設定的目的和邊界。六是制定概括性的“資源利用權”條款,確立“無償”但須“合理”的基本規則,為公眾依自然本能或風俗習慣“合理利用”自然資源提供法律保護。

  其次,在合同編中貫徹落實綠色原則。合同法的基本立場是合同自由。在生態文明時代,這一自由應當受到來自生態環境的約束。現行合同法幾乎未提及任何環保約束,未能體現時代特征。為此,有必要將綠色原則轉化為《民法典合同編》的具體規則,通過發展合同的效力規則、履行規則、解釋規則等將環境保護的要求納入合同法的內在體系,並增加“環境合同”以擴大環境權益的保護范圍。一是建立符合綠色原則的合同效力規則,在合同編總則中規定,不利於節約資源、保護生態環境的合同行為無效。二是明確合同履行的環保義務,在遵守法律和尊重當事人意思的前提下,規定節約資源、減少污染為合同履行的附隨義務﹔明確合同終止后的舊物回收等“后合同”義務。三是確立生態環境情勢變更原則,防止突破生態約束“硬”履行導致的生態環境破壞。四是在合同解釋規則中明確綠色原則對合同條款意思的約束作用,引導當事人的合同行為向有利於節約資源、保護生態環境的方向發展。五是確立“環境合同”名稱,為正在推進的“碳排放交易”“生態補償合同”等生態文明體制改革實踐,建立交易規則。

  再次,重視人格權編對公民環境權益的保護。良好環境是實現人身健康、安全和人格尊嚴的前提和基礎。人對良好生存環境的基本需求和正當權益,應在《民法典人格權編》得到確認和保障。一是擴大人格權的內涵,將個人有享有良好環境的權益納入人格權編總則。二是規定良好人格權的基本內容,為在司法裁判中保護個人環境權益提供具體規則。三是明確良好環境權的放棄的條件,規定因時因地保護良好環境權具體程度和內容。

  最后,完善侵權責任編的相關綠色制度。侵權責任編對整個民法典的綠色化具有重要的兜底功能,現行侵權責任制度在環境保護方面做出了積極努力,但還需要在《民法典侵權責任編》中進一步完善。一是擴展環境侵權的原因行為范圍,將“生態破壞”納入原因行為,並將精神損害賠償作為環境侵權責任承擔方式之一。二是按照普通法與特別法關系規則,建立民法典與環境民事法律規范相互銜接的環境侵權規則體系。將可以納入民法典的環境侵權行為在民法典中加以規定﹔對不屬於民法調整范圍的環境侵害行為,則由環境法加以規范。三是完善環境侵權責任與環境公益救濟責任的銜接條款,為環境民事公益訴訟提供“公法權利,私法操作”機制,“借用”民事責任承擔方式追究侵害環境權、造成生態環境損害行為人的生態修復、環境治理、生態補償等環境法責任。

   (作者:呂忠梅,系清華大學法學院教授、中國法學會環境資源法研究會負責人)

(責編:谷妍、鄧楠)

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